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導(dǎo)語：2012年11月26日，人力資源和社會保障部（下稱人社部）就《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法（征求意見稿）》公開征求意見。中國的三大養(yǎng)老保險互轉(zhuǎn)銜接問題終于有了眉目。

根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，這三大養(yǎng)老保險加起來覆蓋了七億多人。而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和其它兩種養(yǎng)老保險在繳費(fèi)金額、養(yǎng)老金待遇等方面都差別巨大。到底怎么互轉(zhuǎn)才合適？絕對是一個涉及七億多人的公平問題。

一、養(yǎng)老保險互轉(zhuǎn)是一個關(guān)系一半以上國人的公平問題

1、互轉(zhuǎn)的真問題就是職保和其它兩種保險的轉(zhuǎn)換，直接影響兩大類人

所謂三大養(yǎng)老保險，指的是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（“職保”）、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（“新農(nóng)保”）或城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（“城居保”）。當(dāng)然，這里的互轉(zhuǎn)指的是起碼參加了兩種養(yǎng)老保險的人，而不是說只參加一種就能轉(zhuǎn)到另一種去。在很多地方，后兩者都統(tǒng)一為了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，而兩者之間的繳費(fèi)基數(shù)、領(lǐng)取金額等都差別不大。所以真正有意義的就是職保與后兩者之間的互轉(zhuǎn)。2011年，參加職保的企業(yè)退休人員平均每月的退休金有1511元，而參加后兩者的人則普遍每月拿不到100元，差距非常大。因此，互轉(zhuǎn)就直接影響到了兩大類人：

1.農(nóng)民工：截止2011年底參加職保的農(nóng)民工人數(shù)為4140萬，而最新統(tǒng)計(jì)的全國農(nóng)民工數(shù)量為2.5億。很多農(nóng)民工既在自己打工的企業(yè)參加了職保又在自己的家鄉(xiāng)參加了新農(nóng)保，養(yǎng)老保險的互轉(zhuǎn)自然影響著他們的切身利益，也影響著其它2億左右農(nóng)民工的投保決定。

2.兩種保險都參加了的城鎮(zhèn)居民：有的城鎮(zhèn)居民工作不穩(wěn)定，為防養(yǎng)老問題就購買了城居保，而在單位時也購買過職保。

2、但是互轉(zhuǎn)又和其它參保人都休戚相關(guān)，是個公平問題

職保和其它兩種保險的制度設(shè)計(jì)是不一樣的。職保分為統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，統(tǒng)籌賬戶里其實(shí)是大家的錢，像大鍋飯一樣，需要分到退休人員的碗中去。而其它兩種養(yǎng)老保險一般都只有個人賬戶。那么：

1.要從職保轉(zhuǎn)別的保險，是不是也要分一部分大鍋飯出去呢？分多了影響到其他職保參加者，分少了或者不分的話，又好像對轉(zhuǎn)出者很不公平。

2.要從職保轉(zhuǎn)別的保險，繳費(fèi)年限怎么算呢？職保參加者可比其它保險參加者繳得多。好比，職保參保者一年繳了2000元，而新農(nóng)保參加者一年繳了400元，如果算前者轉(zhuǎn)到新農(nóng)保，一年算他繳了5年，這對別人公平嗎？如果不折算，就算一年，又對他公平嗎？

反之亦然。從別的保險轉(zhuǎn)到職保也一樣存在公平問題。

所以，這可是個關(guān)系到全國一半多人的公平問題。而目前的意見稿是否又做到了公平或者相對公平呢？

二、目前意見稿“從高轉(zhuǎn)低”吃大虧，“從低轉(zhuǎn)高”吃小虧

1、問題一，繳費(fèi)年限不能從低待遇保險帶到高待遇保險，反之，能累計(jì)帶但不能折算

職保相對其它兩類杯水車薪的養(yǎng)老保險，當(dāng)然更具優(yōu)越性，一般而言待遇高得太多了。所以，以下稱職保為高待遇保險，其它兩類為低待遇保險。

目前政策以15年為界，假如參加職保滿了15年，低待遇保險的錢就能轉(zhuǎn)職保；而沒滿，則只能從職保轉(zhuǎn)其它。

可繳費(fèi)年限卻沒有折算。假如一個人繳了15年的職保，另繳了10年的新農(nóng)保，到頭來他轉(zhuǎn)職保，他那10年的繳費(fèi)年限是帶不到職保的。而繳費(fèi)年限當(dāng)然影響著拿多少職保養(yǎng)老金。

而高待遇的年限能往低處帶，只是也可能存在不公平。假如一個人繳了10年職保，而繳了5年新農(nóng)保，那么轉(zhuǎn)了以后，新農(nóng)保的繳費(fèi)年限是累計(jì)加起來的15年�？蓡栴}是，他繳一年職保的錢可比別人繳一年新農(nóng)保多多了，比如同樣繳了一萬的總額，別人有15年累積年限，他卻只有七八年，在一些地方也會影響到養(yǎng)老金計(jì)算（比如成都等地，在算城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的領(lǐng)取金額時，累積繳費(fèi)年限也在公式中）。

事實(shí)上，之前在成都等地就已經(jīng)有兩類待遇保險互轉(zhuǎn)的政策，制度設(shè)計(jì)者用了一些公式來計(jì)算，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)年限的互轉(zhuǎn)，例如職保轉(zhuǎn)換年限=相同年度城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費(fèi)金額÷相同年度城鎮(zhèn)個體參保人員最低繳費(fèi)金額×城鄉(xiāng)居民相同年度實(shí)際繳費(fèi)年限。所以，有很多實(shí)例可供調(diào)研。而如果全國性的統(tǒng)一規(guī)定實(shí)施，那么這些地方的參保人只能跟著全國來，實(shí)際待遇降低了。

無論如何，制度設(shè)計(jì)者不能替?zhèn)�體說，反正轉(zhuǎn)換了就也很短一段年限，影響不了什么，那就不轉(zhuǎn)了。一項(xiàng)公共制度設(shè)計(jì)不能粗枝大葉，而應(yīng)該就算在最細(xì)微處也體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)者的公平之心。

制度設(shè)計(jì)不合理會引發(fā)退保熱潮

2、問題二，統(tǒng)籌賬戶里的錢不能從高待遇保險帶到低待遇保險

中國的養(yǎng)老保險基金，需要企業(yè)繳納月工資的20%，職工繳納8%.這相當(dāng)于月工資28%的錢。而企業(yè)繳的這20%就被用作了統(tǒng)籌基金，用來支付當(dāng)下的養(yǎng)老金需求。這筆統(tǒng)籌金到底是公家的還是私人的呢？人社部最新的解釋是，這是公家的，是國家對職保制度的專門安排�？蓜e忘記了，這20%的錢卻也是和城鎮(zhèn)職工工資掛鉤的。有一個明例是，下崗職工們要想續(xù)上社保還得按照繳費(fèi)工資的20%來繳，而不是8%.而在職保更早的制度中，單位所繳的錢中有3%其實(shí)是要劃歸個人，可后來因?yàn)闉榱司徑庵Ц秹毫Γ瑥?006年開始，這3%就成公家的了。

更不能不提外來勞動力大省廣東的情況，農(nóng)民工退保后，那20%的統(tǒng)籌賬戶是帶不走的。結(jié)果，到了2011年年末，光廣東一省就有累積養(yǎng)老金結(jié)余2892.61億元。而在許多相關(guān)制度研究報告中，作者都認(rèn)為農(nóng)民工帶走全部個人繳費(fèi)與企業(yè)繳費(fèi)的50%之和是一個比較合理的數(shù)字。否則，農(nóng)民工們相當(dāng)于被迫放棄了自己一部分養(yǎng)老權(quán)益，而肥了打工地。打工的時候是城市的脊梁，走了還要為城市放血。

無論如何，一分統(tǒng)籌基金帶不走，也對弱勢群體不公平。在職保制度內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移要劃轉(zhuǎn)12%的統(tǒng)籌基金，為了平衡地區(qū)之間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)�？陕毐＾D(zhuǎn)成別的保險卻一分帶不走，這不也是地區(qū)間的不公嗎？

綜上，這樣的轉(zhuǎn)保辦法其實(shí)限制了大家從低到高的流動，尋求更好的生活。而從高到低也不劃算。既然帶不走統(tǒng)籌基金，只帶個人賬戶還不如退保，相對而言還方便多了。

三、意見稿還忽視了兩大群體

1、忽視一，三大保險的待遇領(lǐng)取年齡不統(tǒng)一，忽視中老年女性權(quán)益

女性農(nóng)民工領(lǐng)保年齡不銜接

企業(yè)職工的退休年齡為男60周歲、女50周歲；參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民是沒有退休的，而是指達(dá)到享受養(yǎng)老金的年齡，城鄉(xiāng)居民達(dá)到享受養(yǎng)老金待遇的年齡無論男女均為60周歲。

這對許多女性打工者就形成了很大的問題。倘若一個進(jìn)城務(wù)工的女性滿了50歲，但是職保沒有繳滿15年，到了法定退休年齡后要續(xù)職保很難，她就只能轉(zhuǎn)回其它保險�？蓡栴}來了：

第一，她是現(xiàn)在就可以轉(zhuǎn)呢還是得等60歲呢？意見稿原話是，“參加職保和新農(nóng)�；虺蔷颖Ｈ藛T，達(dá)到職保法定退休年齡（含待遇領(lǐng)取年齡）后”，可問題是對于女性來講，兩個年齡差了十歲。

第二，如果現(xiàn)在就可以轉(zhuǎn)，那么她依然領(lǐng)不到養(yǎng)老金。而等她到了60歲的時候，她領(lǐng)職保的同齡人都領(lǐng)了10年養(yǎng)老金了。

以上確實(shí)是眾多進(jìn)城務(wù)工的中老年女性都會碰到的難題。

2、忽視二，沒有提到失地農(nóng)民的養(yǎng)老金銜接問題

土地被政府征收了的農(nóng)民被成為失地農(nóng)民，他們中許多人被迫轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。根據(jù)社科院的報告，這個群體有4000——5000萬人，并且以每年300萬的數(shù)量在遞增，預(yù)估到2030年時將增至1.1億人左右。據(jù)抽樣調(diào)查，有60%失地農(nóng)民生活困難。根據(jù)各地政策的不同，有的失地后政府幫助購買了職保，有的則是城居保，還有的是新農(nóng)保。而很多失地農(nóng)民在失地之前都買了新農(nóng)保。事實(shí)上，失地農(nóng)民們的養(yǎng)老保險如何銜接，費(fèi)用如何攤派確實(shí)也需要一個國家性的指導(dǎo)意見，否則各地太不統(tǒng)一了。

今年，審計(jì)署在審計(jì)中查出截至2011年底，尚有192.90萬名被征地農(nóng)民未按規(guī)定參加社會保障。2011年，127.57萬名被征地農(nóng)民雖然參加了養(yǎng)老等社會保障，但待遇低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。失地農(nóng)民到底應(yīng)該參加哪種保險，如何銜接確實(shí)需要個統(tǒng)一意見了。

四、從實(shí)際出發(fā)，意見稿可能可操作性堪憂

1、有了三年前的職保轉(zhuǎn)移前車之鑒，大多數(shù)人恐怕還是要選擇退保

職�？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)三種養(yǎng)老保險之間的互轉(zhuǎn)辦法幾乎一模一樣

目前，三種養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌水平很不一樣，在一些地方，職保已經(jīng)開始了省一級的統(tǒng)籌，而其它兩種保險還大多處于縣一級的統(tǒng)籌。根據(jù)有關(guān)的規(guī)定，在發(fā)放新農(nóng)保和城居保時，縣市一級的財(cái)政都需要拿出資金來做配套，所以對于接受職保轉(zhuǎn)其它兩種保險的人，地方政府完全沒有動力。

事實(shí)上，從2010年開始實(shí)施的職�？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)移已經(jīng)遇到了這個問題。要辦個手續(xù)比登天還難。

另外，三年前的調(diào)查問卷就顯示，很多人對于這45天的轉(zhuǎn)保流程都覺得太過于復(fù)雜，不如退保。遺憾的是，三年后的三大養(yǎng)老險之間的轉(zhuǎn)移辦法幾乎同三年前一個模子刻出來的，沒有任何的改進(jìn)。

在這樣的情況下，又有多少人能夠做到順利轉(zhuǎn)保呢？更不用說，職保的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，接受地政府還能一并接受12%的統(tǒng)籌基金，而現(xiàn)在的跨地區(qū)跨險種轉(zhuǎn)保，沒統(tǒng)籌基金接收，接受地政府需要出額外的配套資金，更沒有什么接收欲望了。

2、讓已屆退休年齡的農(nóng)民工在工作地續(xù)交滿職保才非常必要而實(shí)際

意見稿里，三大養(yǎng)老保險互轉(zhuǎn)的前提是投保人已屆退休年齡。有個例子是，廣東不少外來工養(yǎng)老保險因已到退休年齡不能繼續(xù)購買，從而達(dá)不到繳費(fèi)年限無法享受當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險。按照職�？绲貐^(qū)轉(zhuǎn)移的規(guī)定，這些人可以把自己的職保轉(zhuǎn)移回戶籍所在地，但是那里卻不接收。像是有記者曾經(jīng)報道過，51歲的晏大芬到廣東打工20年，在里水購買了8年零8個月養(yǎng)老保險�，F(xiàn)在，她因超過退休年齡（根據(jù)有關(guān)規(guī)定，女工人滿50周歲，連續(xù)工齡滿10年的可以退休），又遇到異地轉(zhuǎn)移難，而無法享受養(yǎng)老保險待遇。十分悲涼。

讓這些為這個城市兢兢業(yè)業(yè)服務(wù)了多年的人能夠有退休金，是應(yīng)當(dāng)而又公平的事情。而事實(shí)上，他們中的大多數(shù)都非常愿意續(xù)交滿自己的保險，本來也就剩不了多少時間就繳滿了。否則，他們的大筆統(tǒng)籌金又留在當(dāng)?shù)?ldquo;做貢獻(xiàn)”了。

結(jié)語：三大養(yǎng)老保險之間的銜接當(dāng)然是好事情，可能是實(shí)現(xiàn)全國社保大一統(tǒng)的一步。不過，政策不能忘記公平性和可操作性。否則只限于紙上談兵而已。