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建立外部董事制度的直接目標(biāo)是為了增強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部的制衡機(jī)制，但受公司治理路徑依賴性的制約，不同國(guó)家針對(duì)不同類型企業(yè)要解決的問(wèn)題不一樣，制度設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)也不同。該制度起源于美國(guó)，以1940年的《投資公司法》為標(biāo)志，目的是為了解決“內(nèi)部人控制”，后逐步演變?yōu)橐元?dú)董為主。我國(guó)1997年引入獨(dú)董制度，動(dòng)因是避免非流通股股東侵害流通股股東的權(quán)益，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)獨(dú)董要保持與大股東的獨(dú)立性。

　　最主要的制衡應(yīng)體現(xiàn)在董事會(huì)內(nèi)部

　　新型國(guó)資監(jiān)管體制建立后，解決了國(guó)企出資人長(zhǎng)期不到位的問(wèn)題，各級(jí)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)都將破解國(guó)有獨(dú)資公司的治理問(wèn)題擺在首要位置。2004年國(guó)務(wù)院國(guó)資委率先建立外部董事制度，目的是規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作，變革“一把手”體制。北京、上海、江蘇等不少省市相繼建立外部董事制度，山東省2006年底向省管企業(yè)派出了首批外部董事，由國(guó)資委聘任并對(duì)其履職情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，薪酬由國(guó)資委確定，不與派駐企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益掛鉤（以下“省管企業(yè)”、“省國(guó)資委”指山東省管企業(yè)、山東省國(guó)資委）。

　　1993年《公司法》實(shí)施以后，多數(shù)省管企業(yè)在首輪公司制改造中都通過(guò)“翻牌”方式建立了公司治理結(jié)構(gòu)。受產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一的制約，董事都是“內(nèi)部人”，在傳統(tǒng)干部管理體制下董事長(zhǎng)與其他董事之間事實(shí)上是正副職關(guān)系，往往是“家有千口，主事一人”，票決制難以落到實(shí)處，董事會(huì)“有其形而無(wú)其神”，規(guī)范運(yùn)作無(wú)從談起。由于董事會(huì)缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致整個(gè)公司治理結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)癱瘓，無(wú)法形成立體的“框架結(jié)構(gòu)”，還是一個(gè)扁平化的“領(lǐng)導(dǎo)班子”。公司治理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清，省國(guó)資委行使股東會(huì)職權(quán)找不到著力點(diǎn)，經(jīng)理層不能獨(dú)立履行職責(zé)，監(jiān)事會(huì)難以準(zhǔn)確地監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)人員混崗分工一體化運(yùn)行，黨政聯(lián)席會(huì)仍是最主要的決策方式，“一把手”體制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變。

　　缺乏有效的制衡機(jī)制是一切公司治理問(wèn)題的企業(yè)內(nèi)部根源，而最主要的制衡應(yīng)體現(xiàn)在董事會(huì)內(nèi)部。董事會(huì)產(chǎn)生的動(dòng)因是“管辦分離”，在企業(yè)界稱為“所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離”，理論界說(shuō)是“信任托管”關(guān)系的產(chǎn)物。這些觀點(diǎn)是準(zhǔn)確的，但忽略了一個(gè)要素——董事會(huì)是與產(chǎn)權(quán)多元化相伴而生的，是許多人出資辦學(xué)校、企業(yè)后共同信托的產(chǎn)物。如果說(shuō)議會(huì)制體現(xiàn)了“人權(quán)”的民主，董事會(huì)制度則體現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)”的民主。董事代表推選自己股東的利益，相互之間具有天然的制衡關(guān)系，這是董事會(huì)實(shí)行“票決制”的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)民主、多數(shù)人決策的保證。國(guó)有獨(dú)資公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，董事會(huì)內(nèi)部的制衡機(jī)制缺少來(lái)自產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，這是規(guī)范省管企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)繞不開(kāi)的難題和關(guān)鍵點(diǎn)。

　　外部董事制度是鑰匙

　　建立外部董事制度，是在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一的前提下解決省管企業(yè)董事會(huì)內(nèi)部制衡機(jī)制的有效途徑，是規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)這項(xiàng)系統(tǒng)工程中最重要的一把鑰匙，對(duì)于國(guó)資監(jiān)管體系建設(shè)具有重要意義。

　　首先，外部董事制度為規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作植入了內(nèi)在動(dòng)力。已派出外部董事的省管企業(yè)反映，外部董事對(duì)董事會(huì)的運(yùn)作要求比較嚴(yán)格，規(guī)章制度不健全或落不到實(shí)處他們不答應(yīng)，董事會(huì)會(huì)議議題論證不充分他們不同意上會(huì)，“事情再急也不能亂了程序”，董事會(huì)比以前“難開(kāi)了”，運(yùn)作的規(guī)范性有了質(zhì)的改善，凡重大問(wèn)題都能提交董事會(huì)研究。有些曾擔(dān)任省管企業(yè)副職的外部董事說(shuō)：“原企業(yè)的所有決策都是黨政聯(lián)席會(huì)一攬子研究，議題一般都是匆匆而過(guò)，大家基本上不發(fā)表不同意見(jiàn)；有意見(jiàn)的也不愿講，因?yàn)橐话咽重?fù)總責(zé)。做外部董事后，企業(yè)不可能讓我們參加黨政聯(lián)席會(huì)，參加董事會(huì)發(fā)表意見(jiàn)也不再看別人的臉色，有啥說(shuō)啥。這不是人變了，而是體制機(jī)制變了”。還有不少人反映，派出外部董事后從制度上防止了企業(yè)重大決策一個(gè)人說(shuō)了算，不再像原來(lái)是依靠主要負(fù)責(zé)人的素質(zhì)。

　　其次，外部董事制度能夠提高決策質(zhì)量。從省管企業(yè)的實(shí)踐看，外部董事對(duì)董事會(huì)決策至少起到了三個(gè)作用：一是外部董事比較超脫，以在董事會(huì)上行使表決權(quán)為主要職責(zé)，能夠客觀、獨(dú)立地根據(jù)個(gè)人判斷發(fā)表意見(jiàn)，保證了董事會(huì)真正實(shí)現(xiàn)民主、科學(xué)決策；二是外部董事受所任職企業(yè)傳統(tǒng)觀念和慣性思維影響較小，能夠跳出來(lái)進(jìn)行決策，董事在專業(yè)特長(zhǎng)和能力閱歷上能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有利于增加董事會(huì)進(jìn)行商業(yè)判斷時(shí)的整體經(jīng)驗(yàn)厚度；三是能夠產(chǎn)生“鯰魚(yú)效應(yīng)”，帶動(dòng)內(nèi)部董事增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)表意見(jiàn)，謹(jǐn)慎行使表決權(quán)。

　　第三，外部董事制度能夠促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。外部董事到位，尤其是超過(guò)半數(shù)以后，為董事會(huì)與經(jīng)理層、黨委會(huì)的有效分離奠定了組織基礎(chǔ)，能夠保證公司治理機(jī)構(gòu)在人員配置上的相對(duì)獨(dú)立。董事會(huì)運(yùn)作規(guī)范、履職能力不斷提高，有利于規(guī)范出資人與董事會(huì)的信任托管關(guān)系，為省國(guó)資委依法規(guī)范履行出資人職責(zé)創(chuàng)造了條件；董事逐步從執(zhí)行性事務(wù)中退出來(lái)，是決策與執(zhí)行分開(kāi)的前提，有利于理順董事會(huì)與總經(jīng)理的委托代理關(guān)系；經(jīng)理層獨(dú)立承擔(dān)日常經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)，有利于更好地發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督檢查作用；依法對(duì)重大事項(xiàng)統(tǒng)一行使決策權(quán)，為黨委會(huì)找準(zhǔn)定位提供了環(huán)境，有利于發(fā)揮黨組織的政治核心作用。

　　第四，外部董事制度能夠促進(jìn)國(guó)資監(jiān)管體系建設(shè)。外部董事占董事會(huì)多數(shù)以后，對(duì)于董事會(huì)能夠規(guī)范運(yùn)作、相關(guān)制度和機(jī)制建設(shè)到位的企業(yè)，省國(guó)資委將把高管的選聘權(quán)、考核權(quán)和分配權(quán)歸還董事會(huì)，為建立出資人、董事會(huì)和總經(jīng)理三者之間的責(zé)任傳遞鏈條提供保證，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的層層分解。領(lǐng)導(dǎo)人員分層分類管理體制的逐步規(guī)范，也為建立分層分類考核評(píng)價(jià)體系創(chuàng)造了條件，省國(guó)資委考核評(píng)價(jià)董事會(huì)體現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)保值增值的共同要求；董事會(huì)考核評(píng)價(jià)經(jīng)理層體現(xiàn)本企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的個(gè)性化要求、高管個(gè)體的崗位職責(zé)，能夠提高考核評(píng)價(jià)的針對(duì)性和科學(xué)性。實(shí)現(xiàn)個(gè)性化考核評(píng)價(jià)是進(jìn)一步健全完善激勵(lì)約束機(jī)制的基礎(chǔ)，有利于更好地激發(fā)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干事創(chuàng)業(yè)的激情。

　　建立外部董事制度是為了增強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部的制衡，但制衡是手段而不是目的，更不能將制衡等同于制約，這一制度與發(fā)揮企業(yè)家作用、鼓勵(lì)董事長(zhǎng)干事創(chuàng)業(yè)不矛盾。在產(chǎn)權(quán)多元化的企業(yè)，盡管董事長(zhǎng)表決時(shí)與其他董事享有同等權(quán)利，但他是大股東或首席代表，來(lái)自股東會(huì)的支持力度要大于其他董事。我們要變革“一把手”體制，但不否定董事長(zhǎng)在企業(yè)的核心作用，在制度設(shè)計(jì)時(shí)要充分考慮這點(diǎn)。外部董事的工作特點(diǎn)，決定了他們不會(huì)干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，多數(shù)情況下不是給企業(yè)“出主意”，而是對(duì)企業(yè)的“主意”進(jìn)行判斷。企業(yè)家的作用首先應(yīng)該體現(xiàn)在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上，而國(guó)企在計(jì)劃體制下不需要發(fā)展戰(zhàn)略，直到現(xiàn)在對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的重視程度仍然不夠。強(qiáng)調(diào)企業(yè)的決策與執(zhí)行分開(kāi)，就是為了把董事長(zhǎng)從瑣碎的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性事務(wù)中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期形成的思維方式和工作習(xí)慣，集中精力謀劃企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，抓好企業(yè)改革發(fā)展的大事。